5月20日,馬鞍山市城市發展投資集團有限責任公司正式更名為“江東控股集團有限責任公司”。
  誕生於2011年的這家公司,在過去3年中,一直是馬鞍山市政府借債融資的主要渠道。如今,“城投”二字被剔除,意味著它和地方政府的某種關聯從此一刀兩斷。
  多年來,由於中國地方政府不具備舉債權限,帶有政府背景、冠名“城投公司”的全國上萬家地方投融資平臺作為“替身”,成為政府借債的主要渠道。
  今年5月20日,國務院批轉發改委《關於2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》明確:建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制,剝離融資平臺公司政府融資職能。
  由此,遍佈全國的1萬家城投公司將迎來一場變革:它們將不再是政府的融資平臺,不再被允許為政府融資,而是將變為純粹的企業。
  過去
  ●城投債為地方主要融資渠道
  按照現行規定,地方政府不能直接向銀行借貸。在各個城市的急劇擴張中,為瞭解決龐大的經費問題,地方政府開始嘗試建立自己的融資平臺:通過劃撥土地、股權、規費、國債等資產,成立資產和現金流已達到融資標準的投資公司,由它們為政府融資。
  公開數據顯示,2009年初,全國只有360家融資平臺,到年底已發展至8000家。記者從銀行系統內部獲取的一份名單顯示,目前全國各地具有融資性質的城投類公司已多達1萬家。
  自成立初始,城投和地方政府便自然而然地達成了默契模式:當地方政府財政出現困難,城投公司就擔負起借貸融資的職能,肩負著為政府融資推進城市基礎設施建設,高效經營政府授權的資產和到期償還債務三大任務。城投債,錶面是企業債,實際則行政府債之實。
  一位系統人士坦言,名稱為××城建開發公司、××城建資產經營公司的公司多帶有政府背景。記者在採訪調查中也發現“城投公司”的高管,多由當地財政局、國資委等相關部門官員兼任。
  安徽省安慶市發行“09宜城投債”、“12宜城投債”募集說明書顯示,安慶城投的法定代表人兼董事長王趙春,同時兼任安慶市財政局黨委書記、局長職務;儲昭海任城投公司董事、總經理職務,同時兼任安慶國土資源局副局長;王恩華任公司董事職務,同時兼任安慶發展與改革委副主任;趙家福任公司董事職務,同時兼任市城鄉規劃局副局長。
  “半官半商”的城投公司,確實為地方政府募集到不少資金。西部地區一家縣域內的城投公司工作人員接受南都記者採訪時透露,僅該公司每年就能為當地政府融資高達十餘億元。
  廣州市政協委員曹志偉接受媒體採訪時炮轟城市投融資主體“已經成為第二個財政局”,“錶面上是投資集團去借錢,但是借貸誰擔貝蟛糠只故鞘姓霉滄什齙盅骸9局徊還歉隹湛牽涓赫導噬先允鞘姓母赫!�
  ●監管之下,城投仍想方設法為政府融資
  採訪中,多家地方城投公司的工作人員向南都記者坦言:政府兜底,一度使得他們能夠輕鬆獲得貸款。這種“快感”帶來的後果是“城投債”迅速膨脹,地方隱形負債大幅增多。
  據審計署數據顯示,截至2013年6月底,地方政府負有償還責任的債務約11萬億元。
  高漲的地方債引發了政策決策層的高度關註。自2010年以來,國務院連年發文,堅決制止地方政府為地方融資平臺做擔保,財政部和銀監會等部門也紛紛出台規定為融資設關卡。
  事實上,種種束縛和監管並沒有擋住城投公司為政府融資的路,相反,多地融資平臺智計百出,變換各種方式繼續為政府“曲線救債”。
  例如,根據規定,國土資源部《土地儲備機構名錄》之外的任何機構,不得再具備土儲職能,地方各級政府不得將儲備土地作為資產註入融資平臺。但現實中,一些城投公司在地方政府幫助下,掛起了土地管理局下屬項目部的牌子,這樣,這些城投公司涉及土儲的所有項目,都可視為當地土地管理局委托並以該局“編外部門”的特殊身份,將所獲收益全部收歸己有。
  “其實政府出面,很多事情都可以解決”,中原某區的財政局官員告訴記者,為了保障城投公司的正常運轉,區財政每年也會有一部分資金註入公司。
  公開報道顯示,2002年前後,重慶每年用於城建的經費大約只有10億元。為了加大基礎設施建設投資,重慶市政府決定每年從其中抽出25%也就是2.5億元給城投做建設性資金,其他用於日常維護,如路燈管理、市政、園林綠化管理等。自此,重慶市財政每年有25%的資金註入城投公司。
  2013年4月,銀監會發佈《關於加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》,列入了全國近200家地方平臺。銀監會嚴禁商業銀行對名單里的城投公司發放任何形式的、由財政性資金承擔直接或間接還款責任的貸款。而在現實中,部分城投公司由當地政府協助,退出了上述“黑名單”,並變換身份進行重新融資。
  未來
  ●城投公司將被迫與地方政府“絕交”
  地方政府與城投公司相濡以沫的“緣分”因一份改革方案的出台戛然而止。
  5月20日國務院批轉的發改委《關於2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》(以下簡稱《意見》)中明確指出,“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制,剝離融資平臺公司政府融資職能”。
  這意味著,目前全國上萬家的城投公司將迎來一場變革:它們將不再是政府的融資平臺,不再被允許為政府融資,而是將變為純粹的企業。
  馬鞍山市城市發展投資集團有限責任公司兩位辦公室主任向南都記者談及公司更名時稱:“上面要求的,這是大方向。”該公司辦公室一位孫姓主任告訴記者,早在3、4個月之前,公司就獲批更名,只是一直沒有對外公佈。
  而事實上,其他一些地方的城投改製腳步邁得比馬鞍山更早。據媒體公開報道,東部沿海省份某市曾於2013年底就開始對融資平臺進行改製,使其剝離政府融資功能。媒體援引財政局預算科人士的話稱,剝離政府融資功能後的平臺會轉化為比較純粹的國企,一部分人員留在企業,一部分人員回原單位,包括進事業單位或成為公務員。
  “包括城投公司在內的融資平臺先天不足,本身就缺乏法律依據”,中央財經大學財經研究院院長王雍軍分析,城投公司既是實體公司又是政府控制,資本金非常單一,基本是以土地資產做擔保,一旦出現土地儲備不足或價格下降,其生存岌岌可危。這一先天缺陷,導致目前融資平臺的角色不可能長期持續。
  ●沒了城投,地方政府會“差錢”嗎
  針對城投公司和地方政府剝離後的生存問題,財政部財政科學研究所所長賈康認為,城投公司接下來會按照市場原則自然優勝劣汰。
  王雍軍則建議,城投公司轉型,首先需要劃分清楚政府投資和私人投資的界限。對於政府,仍然可以承接地方政府的經濟建設職能,繼續承接地方基層設施建設等工程,由政府購買服務。但在內部管理上,則需採取公司體制建構,使得此前具有公務員性質的人員回歸政府,從管理上與政府脫鉤。
  然而,地方政府的基建項目融資規模動不動就是萬億級,此前城投公司的融資規模非常大。政府與企業在存量的項目與債務方面如何分清界限?舊賬如何清算勢必又是一個剪不斷理還亂的難題。
  “公司以後的業務肯定會變,但怎麼變,目前我也不知道。”馬鞍山城投孫姓辦公室主任告訴南都記者。
  多位業內人士也均向南都記者表示,儘管剝離政府融資功能是城投公司未來的改革方向,但絕非朝夕之事,“沒有三五年是不可能完全脫離的”。
  那麼,沒有了城投公司這個“替身”,地方政府將如何融資?
  事實上,為了卸載城投公司這塊地方隱形債務,中央政府早已未雨綢繆,逐步放開——— 開始允許地方合法發債。
  根據預算法,我國地方政府沒有直接舉債的權力。自2011年四季度開始,上海、廣東、浙江和深圳四地獲准試點自行發債,由財政部代辦還本付息。2013年7月,地方政府自行發債試點範圍擴大,新增江蘇和山東兩省。但仍停留在中央代理髮行和完全自主發行的過渡中。
  4月下旬提交全國人大常委會的預算法三審草案中提出,經國務院批准的省、自治區、直轄市可以發行地方債。但對舉債的方式、用途、償債資金等做出規定:方式限於發行地方債券;用途應當是公共預算中必須的部門建設投資,並不得用於經常性支出;應當有穩定的債務償還資金來源。不過,上述草案目前尚未獲得通過。5月底,財政部又發佈消息明確,經國務院批准,2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發自還。
  “允許地方發債是大勢所趨”,包括王雍軍在內的多位學者對此表示認同。
  地方政府被賦予發債權限,從根源上拋棄了城投公司以往的功能,與此同時,新一輪財稅體制改革的方向,也讓地方政府的財力與事權逐步匹配。
  南都記者 葛倩 發自北京  (原標題:萬家城投公司不許再為各自政府融資)
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